中国行政文化的嬗变趋势分析.pdf

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书籍描述

内容简介
行政文化是行政管理之魂,没有对行政文化的深刻理解,也就难以实现行政管理中的“善治”。随着我国社会政治、经济和文化的变革,行政文化正在发生着巨大的变革。这种变化集中体现在六大方面:从管制型文化向服务型文化的转变;从物本文化向人本文化的转变;从“人治”文化向“法治”文化的转变;从职权文化向职责文化的转变;从“官本位”文化向“民本位”文化的转变;从保密文化向透明文化的转变。而贯穿于这六大变革之中的核心价值观为行政正义。

编辑推荐
本书为国际关系学院社科基金资助项目。

作者简介
尚水利,男,1967年生,1985--89年河南师范大学本科毕业,于河南孟州一中教书四年,1993--1996年北京师范大学哲学系研究生毕业。 现为国际关系学院公共管理系副教授。共发表文章20篇,出版专著3本。同时在清华大学职业经理训练中心、中央社会主义学院、国家电网等部门任兼职老师。

目录
导论()
一、中国行政文化外部生态环境的变化()
二、行政文化范式转型的内部自身生态环境()
三、当前我国行政文化实践所面临的挑战()

第一章从统治、管理型文化向服务型文化转化()
一、统治型政府向管理型政府的转变()
二、新公共管理理论向新公共服务理论转变()
三、构建服务型政府:中国行政改革的目标选择()

第二章从物本文化向人本文化的转化()
一、以物为本的发展理论()
二、对以物为本发展理论的批判()
三、人本文化的认知()

第三章从人治文化向法治文化的转化()
一、人治与法治的内涵与特征()
二、法治取代人治的人性基础()
三、中国法治文化的历史进程()
四、依法行政,积极建设社会主义法治政府()


第四章从职权文化向职责文化的转化()
一、从职权文化向职责文化过渡的历史演变()
二、建立职责文化的必然性()
三、职权文化向职责文化的范式转化()

第五章从官本文化向民本文化转化()
一、中国官本位文化的成因与本质特征()
二、官本位意识存在的现实危害性()
三、清除官本位意识,超越儒学民本位()

第六章从保密文化向透明文化的转化()
一、现代社会建立透明政府的必要性()
二、现代透明政府的基本原则()
三、我国透明政府的建立()

第七章行政文化的核心价值观:行政正义()
一、公共行政的政治性()
二、正义是政治文化的核心价值观()
参考书目()
后记()

文摘
第一章从统治、管理型文化
向服务型文化转化自从有了国家,出于对国家和社会公共事务的管理,就一定有行政管理。行政的历史与国家的历史是相伴而生的。随之而来的就是对国家的治理理念,以及与政治和行政文化相适应的政府管理模式。纵观人类社会发展史,从理论和实践的角度来分析,共有三种政府管理类型:统治型政府、管理型政府和服务型政府张康之:《行政伦理的观念与视野》,北京,中国人民大学出版社2008年版,第70页。,其中,“统治行政与管理行政是行政发展史上的两种历史形态,它们分别对应于农业社会和工业社会两个历史阶段”张康之:《行政伦理的观念与视野》,北京,中国人民大学出版社2008年版,第72页。。服务型政府是在后工业社会合作治理体系中的一切公务活动的总和,它是未来政府治理类型的要求。一、统治型政府向管理型政府的转变在国家从诞生到资本主义制度建立的漫长历史时期,由于政治上以追求政治秩序、维护统治阶级的统治地位为主,经济上是封闭的、自给自足的农业经济占据主导地位,人民则作为统治者的私有财产而被束缚在土地上,没有人身自由,也就不可能有自主意识,此时的统治阶级就以其掌握的强制性的公共权力将整个社会控制在不会危及其统治地位的秩序内,这种政府管理模式就是统治型政府。(一)统治型政府的基本特征与缺陷1统治型政府的基本特征(1)统治型政府行政文化的核心价值观是统治,它所追求的是绝对的政治秩序,这种政治秩序的实现与维持主要靠暴力机器和强制手段。至于被统治者的愿望和利益要求,是不可能直接反映在行政行为中的,虽然政府为满足被统治的要求和利益也会进行一定的社会管理活动,但这种社会管理活动与统治职能是处于一种混沌统一的状态,它是政治统治的工具,其社会管理活动只不过是其赢得统治合法性的一个手段而已。(2)统治型政府的组织形式为马克斯·韦伯的传统型权威,即统治者的产生是由血缘和出身而定的,其权威基础是统治者所宣称的传统规则、先例和习惯,以及权力的神圣性,而非法定的规章与制度。(3)统治型政府的公民角色为依附。在统治型政府中由于整个社会的经济结构都是建立在土地的私人所有制基础上的,而当时的奴隶或农民又附着在土地上,因而他们就由对土地的依附转而变成对土地所有者的依附,这样,奴隶或农民实际上就演变为土地所有者的私有财产。同时,由于土地最终都是属于统治型社会中最高的统治者,即帝王或君主,公民也就在最终意义上是属于帝王或君主的私有财产。在这种政府模式中,作为君主私有财产的臣民,是没有任何独立的政治、经济和社会地位的。(4)统治型政府统治方式是典型的人治。政府行为主要依据统治者尤其是最高统治者的个人意愿而行,在这种政府类型下,虽然也会有一些法律制度,但这些法律制度主要是用来约束公民的,统治者自己不受法律约束。2统治型政府的缺陷统治型政府相比于之前的原始状态是人类历史的一个进步。因为它“通过政治制度这种稳定的形式把统治者和被统治者的关系固定下来,从而使矛盾和冲突的主体更加集中,更加确定,使矛盾和冲突从无序变得有序”张康之:《政府职能的历史变迁》,载《学术界》1999年第1期。,统治行政的最大贡献就是确立了秩序意识,正因为秩序的确立与稳定,才有了社会生产力的发展,才有了社会的相对稳定与发展。但在这有序的背后,统治型政府有其无法克服的一系列的矛盾和冲突。在政治上,统治行政的有序是一个阶级压迫另一个阶级的有序,其核心价值观是“统治”和“被统治”或“压迫”与“被压迫”的关系,在这种行政文化中,要么成为奴役者,要么成为被奴役者,以至于人类社会在历史的推进中陷入统治者和被统治者重复异位的轮回中。在经济上,统治行政的突出特点就是分封,国王通过土地的分封对国家进行分而治之,采取封闭式管理,最底层的土地耕作者就被束缚在这些被分割的土地上,不能随意自由流动,这种经济上的分封和低层劳动者的被束缚状态,显然和更高级的社会化大生产的要求是不相适应的。在人性上,它体现了被统治者与统治者之间所存在的严重的不平等关系,并且所有的统治型政府都将这种人与人之间的不平等固化为一种制度、一种文化,这无疑是对人类尊严和人权的严重侵犯。(二)从统治型政府向管理型政府转变的契机120世纪初社会发展复杂性的客观要求从历史上看,西方资本主义制度的确立标志着管理型政府的确立,尤其是一系列重要法案的出台,如《权利法案》、《人权与公民权利宣言》等,标志着管理者和被管理者之间在政治理念上和法律文件上开始取得平等地位,也就决定了统治型政府的终结。但在政府管理实践中,政府管理模式也同样存在着“路径依赖”的问题,资产阶级政府在早期的管理中,总是自觉不自觉地表现出一种对统治型政府管理模式的沿袭和遵从。即20世纪以前的整个近代社会中,国家的统治职能一直是处于主导地位的,其主要目的是确立和维护统治地位,政府的公共管理职能和范围都极其有限。但是,随着资本主义制度的日渐稳定,统治职能开始逐渐减弱,社会秩序的追求更加突显,特别是19世纪末20世纪初,资本主义由自由走向垄断后所出现的一系列社会和经济问题,都对政府加强社会管理职能提出了更多的要求。在这种形势下,原有的守夜型政府职能模式已无法适应社会发展的要求,“政府的职能在逐日变得更加复杂和更加艰难,它们并且在数量上也同样在大大增加。行政管理当局在把它的手伸向每一处地方以执行新的任务”\[美\]威尔逊:《行政学之研究》,载《国外政治学》1987年第6期。。所以,虽然在20世纪以前的资产阶级政府管理中,统治职能还处于主导地位,但“行政的管理职能却在量上悄悄地增长,这种量的变化,终于在20世纪引起了质的变化,以至于行政的管理职能上升到了主导地位”张康之:《行政与公共行政的历史演进》,载《中共福建省委党校学报》2002年第4期。。管理型政府得以最终形成。2管理型政府产生的三大背景(1)政治与行政二分思想的提出。政治与行政二分的思想是由美国著名行政学家威尔逊首先提出来的。威尔逊认为:“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题,虽然行政管理的任务是由政治加以确定的,但政治却无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。”\[美\]威尔逊:《行政学之研究》,载《国外政治学》1987年第6期。他还进一步总结到“政治是在‘重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动,而在另一方面,‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。因此,政治是政治家的特殊活动范围,而行政管理则是技术性职员的事情’;‘政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成’但行政管理并不因此就是政治”。\[美\]威尔逊:《行政学之研究》,载《国外政治学》1987年第6期。古德诺则对威尔逊的二分思想进行了系统的探讨,他认为:“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能,即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能,前者谓之为政治,后者谓之为行政。”\[美\]古德诺:《政治与行政》,丰俊功译,北京:华夏出版社1987年版,第12—13页。政治更多地与政策制定相关,而行政则更多地与政策执行相关。政府活动过程是政策制定与政策执行的统一,二者相互依存、相互联系,不可能绝对地分开。在政治与行政二分思想的指导下,行政学开始从政治学中分离出来而成为了一门独立的学科。行政学更多地研究“政府能够适当而且成功地承担的是什么任务”以及“政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务”。\[美\]威尔逊:《行政学之研究》,载《国外政治学》1987年第6期。这种二分思想很自然地将政府的职能主要定位在了管理,而不是在统治方面,这就为管理型政府的形成提供了理论基础。(2)公务员制度的确立。公务员制度指的是国家对各级公务员的考试、录用、培训、奖惩、待遇、退休、保障等的规范化管理体制,主要包括法制化、职业化、专业化等原则。公务员制度最早形成于英、美两国,它是在对政党分赃制进行矫正的基础上形成的。随着工业的发展、城市的扩大以及随之而来的大量社会问题的出现,它要求大批真正具有管理能力的专业技术人员进入国家公职人员队伍,以承担起对社会问题进行有效管理的责任,而原有的正常分赃制所带来的任人唯亲、卖官鬻爵、徇私舞弊等现象显然无法适应新的经济和社会发展的需要,因此建立一支科学、稳定、高效的专业化公务员队伍已成为时代必需。公务员制度的确立,不仅克服了政党分赃所带来的弊端,为政府培养了大量的具有专业知识和技能的政府管理人才,也为管理型政府的形成奠定了人事方面的基础。(3)官僚制的建立。官僚制的建立来源于马克斯·韦伯的官僚制理论。韦伯认为,组织的合法权威有三种来源:习俗惯例、个人魅力、法规理性。法规理性是理想组织形式的基础。官僚制具有如下基本特征:第一,合理的分工。在组织中明确划分每个组织成员的职责权限,并以法规的形式将这种分工固定下来。第二,层级节制的权力体系。在组织中实行职务等级制和权力等级化,整个组织是一个层级节制的权力体系。第三,依照规程办事的运作机制。在组织中任何管理行为都不能随心所欲,都要按章行事。第四,形成正规的决策文书。在组织中一切重要的决定和命令都以正式文件的形式下达,下级易于接受明确的命令,上级也易于对下级进行管理。第五,组织管理的非人格化。在组织中管理工作是以法律、法规、条例和正式文件等来规范组织成员的行为,公私分明,对事不对人……

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