转型中的地方政府:官员激励与治理.pdf

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书籍描述

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《转型中的地方政府:官员激励与治理》由格致出版社出版。

作者简介
周黎安,北京大学光华管理学院应用经济学系副教授、副系主人,北京大学莫里斯经济政策研究所(IERR)副所长。主要研究领域为地方官员的激励与行为、产业组织、经济转型与发展。在国内外一流学术期刊发表论文20余篇。

目录
1 导论
1.1 地方政府与中国经济增长之谜
1.2 地方政府的独特地位
1.3 “把政府激励搞对”
1.4 本书的基本内容

2 政府内部的激励与治理:理论背景
2.1 经济学的激励与治理理论
2.2 政府组织中的激励与治理
2.3 政府间关系:分权与财政联邦主义

3 行政逐级发包和属地管理
3.1 中国政府间关系的特征:文献回顾
3.2 属地管理与行政逐级发包:历史原型
3.3 古代行政逐级发包制的内在逻辑
3.4 建国以来政府间关系架构的演变

4 政治锦标赛模式
4.1 逐级淘汰的政治锦标赛模式:基本描述
4.2 有效实施的前提和条件
4.3 政治锦标赛作为一种激励机制
4.4 干部人事制度的调整与改革
4.5 干部异地交流制度及其效果
4.6 政治锦标赛的成本
4.7 最近的发展

5 转型中的地方分权
5.1 改革之前中央与地方的关系
5.2 改革以来的地方分权
5.3 条块关系的演变与最近的发展
5.4 县乡基层政府问的关系:历史演变

6 转型中的财政分成
6.1 改革前中央与地方的财政关系
6.2 传统体制下的财政激励与承诺问题:进一步的分析
6.3 财政包干与分税制改革
6.4 预算外财政
6.5 省及以下政府问的财政关系

7 行政发包与晋升竞争:理解中国地方政府治理的一个分析框架
7.1 纵向发包和横向竞争
7.2 中国行政体制的“集权一分权”悖论及其解释
7.3 政府层级问的“责任状”和“数目字管理”
7.4 地方政府治理的变迁与中国经济增长之谜
7.5 传统地方政府治理的弱点

8 区域经济竞争与合作:地方官员激励的影响
8.1 区域互动中的地方保护主义、重复建设与过度竞争
8.2 被忽略的角落:行政区交界地带的经济发展问题
8.3 地方官员的激励与合作:理论及其解释
8.4 区域经济互动中的“抱团竞争”

9 地方政府与企业
9.1 地方政府与国有企业:历史与现实
9.2 地方政府与国有企业:理论分析
9.3 地方政府与乡镇企业的兴盛
9.4 政企关系的新特征
9.5 从“经营企业”到“经营城市”
9.6 中国地方政府公共服务的差异:一个理论假说及其证据

10 地方政府治理的改革
10.1 问题与挑战
10.2 地方政府治理的转型
10.3 从发包制向官僚制过渡?
参考文献

序言
回顾中国过去的30年,中国经济的迅速崛起几乎超出了所有人的预期。对于一个30年前还是商品高度匮乏、人民生活水平低下、国民经济到了崩溃边缘的人口大国,30年后国内生产总值(GDP)已经名列世界第四,平均年增长率接近10%,而这一切又发生在一个发展中的社会主义国家。这个事实首先令西方学者和观察家感到困惑。西方人的这种困惑在20世纪70年代曾经出现过,那一次是日本经济的崛起。西方人短时间内无法接受一个非西方国家能够在经济上与西方世界最发达的国家平起平坐,之后经过相当一段时间才终于在心理上接纳了这位东亚的新成员。这一次中国之崛起在思想和价值方面所带来的冲击波,我相信,远比日本崛起来得大,因为中国不仅是一个非西方国家,而且还是一个在政治和经济体制上与西方国家有着重大区别的国家。
平心而论,中国经济的奇迹对于中国人来说同样难以置信。如果说西方人的困惑在于他们不了解中国,而中国人的困惑则在于我们太了解中国。我们太熟悉中国政治和经济体制当中的各种弊端,我们太熟悉中国技术的落后,我们太熟悉中国人均资源的匮乏。打一个夸张一点的比喻,中国经济就如同一辆在高速公路上飞速奔跑的旧车,西方人作为局外人不理解为什么这么旧的车还能够一路高速行驶,认为里面一定有神秘装置;而坐在车内的中国人,发现满车的装置简陋,心里也禁不住老犯嘀咕:这么旧的车为什么还能够一路狂奔?

文摘
插图:



1 导论
1.1 地方政府与中国经济增长之谜
中国经济自1978年改革开放以来保持了近30年的高速增长,被世人誉为“增长奇迹”。中国经济增长奇迹至少表现为两个方面:首先是国内生产总值(GDP)增长速度快、持续时间长。从增长速度来讲,自现代以来,目前还没有任何一个大国能在30年间保持每年将近10%的增长速度,日本的高速经济增长也只持续了20年。按照中国经济目前的发展趋势,许多学者估计,中国的高速增长很可能不止30年,有可能长达40年,甚至更长。其次是中国经济的国际竞争力大幅度提高,中国从一个基本处于封闭状态的经济体成长为高度开放、极具竞争力的经济体。2007年中国外贸总量首次超过亚洲排名第二、第三位的日本及韩国之和,据世界贸易组织的最新预测,中国有望在2008年超过德国,成为世界上最大的商品出口国。截止2008年上半年,中国的外汇储备高达1.82万亿美元,雄居世界第一。
从经济理论的角度看,中国增长奇迹的神秘之处在于其“非常规”的性质:经济增长理论所强调的若干增长条件,如自然资源禀赋、物质和人力资本积累以及技术创新能力,中国与其他国家相比并无独特之处,在人均资源禀赋、国民教育的普及和企业技术创新方面甚至处于较低的水平。按照这些理论的预言,中国不应该有经济奇迹发生。中国物质资本的积累率一直处于较高的水平,但是问题在于,为什么中国能够维持如此高的投资率水平?
由于道格拉斯?诺斯的开创性贡献(NorthandThomas,1971;North,1981),近年来经济学家开始关注制度尤其是经济和政治制度对经济增长的重要作用。物质和人力资本的增长以及技术进步被认为只是增长的结果,而不是增长的内在源泉,更深层次的决定因素是一国的制度安排。最近有大量的研究表明,一国的司法制度对金融市场和经济的发展有着巨大影响,而政府的结构以及政府面临的权力约束也同样影响经济增长(ShleiferandVishny,1993;DelongandShleifer,1993;LaPortaetal.,1998)。以Acemoglu为代表的经济学家最近一系列的开创性工作从理论到实证进一步揭示了产权保护制度对于长期经济增长的关键性意义。然而,这些重要文献的相继问世愈加凸显出中国高速增长的悖论性质。正像Allen等(2005)所指出的那样,按照西方主流文献所列出的评判标准,LaPorta等(1998)和Levine(2002),中国目前的司法及其相关制度,如投资者保护、公司治理、会计标准和政府质量均排在世界大多数国家的后面。但是,中国在过去30年一直是世界上增长速度最快的国家之一,这又如何解释呢?
上述讨论是不是意味着产权保护、司法、金融体系还有其他相关的制度安排就不重要了呢?制度安排显然是重要的,因为任何投资都需要在一定的激励下发生,如果经济参与人感觉到投资的收益存在被剥夺的威胁,投资的热情就会下降,甚至消失。WilliamEasterly(2005)指出,增长需要提供“合适的激励”才会发生,因为人们确实对激励做出反应。而影响这一激励的任何因素都会最终影响经济增长。根据这个观点,中国的高速增长的背后一定有与之相对应的强大激励和提供这些激励的制度安排。问题的关键在于,中国提供这些激励的制度与西方世界标准的范式会很不相同,会具有很多“本土”的特色。为了解释中国的经济增长,我们必须寻找那些具有中国特色的支持增长的制度安排。
本书关于中国地方官员激励和政府治理的研究就是试图提供一种关于中国经济增长的政治经济学的解释,即所谓的增长的政治经济学,在这种解释中,我们强调中国解决政府官员激励和政府治理问题的独特方式。
在过去30年间,中国地方政府在地区经济增长中扮演了一个非常重要的角色,地方官员寻求一切可能的投资来源、推动地方经济的发展的热情在世界范围内可能也是罕见的。在改革开放过程中,地方政府是破解旧体制弊端、孕育制度创新的重要力量。中国许多重要的改革都是由地方政府发起、推动和直接参与的,成为中国改革进程中最亮丽的风景之一。作为中国改革起点的农村联产承包责任制是安徽省凤阳县小岗村的村干部和村民冒着生命危险率先发起,从县委书记、地委书记到省委书记顶着各种政治压力鼎力支持,这项政策得以在安徽推行,然后波及全国,揭开了中国农村经济改革的序幕。扮演改革开放“窗口”和“桥头堡”作用的经济特区是中国改革开放的伟大创造,它的最初形式是当时的广东省委向中央汇报时提出的想法,得到邓小平等当时的国家领导人的大力支持。经济特区无数成功的改革实践,如外贸体制的改革、用工制度改革、土地有偿使用转让、行政体制改革、地方大部制改革等等,就来自地方政府和企业的通力合作和大胆尝试,然后经中央的总结和宣传,在全国推广。曾经被邓小平誉为“异军突起”的乡镇企业开创了中国农村工业化的独特道路,一度在中国工业中占有“半壁江山”,而它们的主体部分就是由乡镇政府、村委会所有,乡村干部直接或问接经营的公有制企业。在改革早期,农村的私有企业在当时的经济体制下面临各种严重的约束,从国家政策、意识形态到原材料购买和产品销售都没有多少生存空间,甚至在国家工商行政管理机构都无法注册,获得一个合法的身份和公章。然而,正是在乡镇政府的“默许”下,这些私有企业被戴上了“集体企业”的“红帽子”,温州地区的地方政府甚至大胆为这些非公有制企业量身定做了一个新名字——“股份合作制企业”,使其在国家工商部门获得了合法身份。还有从90年代中后期席卷全国的“经营城市”运动也是由地方政府发起,以土地的有偿利用和盘活城市资产为核心理念,改造城市,大规模修建城市基础设施,彻底改革了长期以来依靠单一财政投入和政府经营的城建模式,使城市的公共基础设施和经济活力大为改观。虽然经营城市因为土地拆迁、文物和生态保护等方面在社会上引起很大争议,它尚有许多需要改进和完善的地方,但是我们需要看到,在没有显著增加社会税收负担的情况下,地方政府主要利用土地有偿使用和转让制度,在相对短的一段时间里完成了绝大多数城市的改造和重建任务,建立了高度发达的城市基础设施和跨区域的交通运输网络,为中国经济的持久增长打下了坚实的物质基础。
然而,在很多发展中国家和转型国家,政府的表现并不令人满意。正是一些糟糕的政策和糟糕的政府,导致了许多国家经济长期的落后。WilliamEasterly(2005)尖锐地指出,在影响经济增长的各种因素中,“头号杀手”便是政府,政府的无能、腐败和低效率对经济增长产生了致命性的危害。为什么中国的地方政府能有这么高的激励去推动地方的经济增长?为什么在大多数的发展中国家很难激励这些政府官员去推动当地的经济发展,而中国却能做到这一点?中国是如何解决地方官员的激励与政府治理问题的?
与此同时,我们也注意到,与中国高速经济增长相伴随的是许多经济社会问题的长期积累,程度相当惊人。比如引起社会高度关注的粗放型增长方式、收入分配不平等、地区差异、环境恶化、医疗保障体系落后、市场秩序紊乱、少数官员腐败与政府职能错位问题等等。这些问题的长期存在威胁着中国经济的可持续发展。所有这些问题都属于社会公共产品的供应不足,是“政府失效”的产物,都与地方政府的激励和行为有着千丝万缕的内在联系。如果我们认为地方政府和地方官员在中国经济增长中扮演了极其重要的角色,那么这一系列经济社会问题又是如何与地方官员的激励和政府治理的模式联系在一起的呢?我们目前还缺乏一个前后内在一致的理论框架,能够将中国增长的奇迹和面临的各种问题同时予以解释。
面对中国经济增长的各种问题,中央及时提出了科学发展观和“和谐社会”的新施政理念,旨在转变经济增长方式,缩小地区差异,保护生态环境,让经济增长的成果能够惠及广大民众,使民众走共同富裕的道路。科学发展观的提出是对传统激励与增长模式的反思和修正,对于实现中国经济增长治理的转型具有指导性意义。但为了更好地阐释和贯彻科学发展观,我们必须深入理解传统增长模式的激励基础,其中地方官员的激励无疑是其中最为关键性的一部分。本项研究把重点放在地方官员的激励和地方政府的治理问题,希望可以为寻找科学发展观所需的激励机制提供一些有益的见解。
1.2 地方政府的独特地位
截止2006年,中国共有31个省级单位(市、自治区),333个地市级单位(其中地级市283个),2860个县级单位和41040个乡镇单位。图1.1和图1.2分别给出了自1977年以来全国历年地市级单位数和县级单位数。从图中可以看出,全国地市级单位数自1983,年市管县改革以后持续下降,但1993年之后有一个大的飞跃,从大约150个上升到333个,然后一直稳定在这个数目左右。

内容简介
《转型中的地方政府:官员激励与治理》是从政治经济学的角度出发,探究中国国情的特殊性与发展道路的独特性,并在此基础上分析中国在改革三十年中所经历的变革和转型过程。中国的改革开放30年间,华夏大地上演了一场人类历史上的伟大变迁,世人称之为“中国奇迹” 。中国发展的历史记录、经验不同于西方国家,鉴于此,现有西方经济学理论就不能完整地解释中国发展。

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