民营化与公私部门的伙伴关系.pdf

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书籍描述

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《民营化与公私部门的伙伴关系》简单易懂,内容丰富全面,结构合理,语言平实,绝对是你了解、进行政府改革的好书!民营化已成为世界性潮流,我国正在致力于民营化的改革中。《民营化与公私部门的伙伴关系》一书论述了民营化与公私部门的关系,还提供了在实践中得到运用的例证。

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总序
在当今社会,政府行政体系与市场体系成为控制社会、影-自社会的最大的两股力量。理论研究和实践经验表明,政府公共行政与公共管理体系在创造和提升国家竞争优势方面具有不可替代的作用。一个民主的、负责任的、有能力的、高效率的、透明的政府行政管理体系,无论是对经济的发展还是对整个社会的可持续发展都是不可缺少的。
公共行政与公共管理作为一门学科,诞生于20世纪初发达的资本主义国家,现已有上百年的历史。在中国,公共行政与公共管理仍是一个正在发展中的新兴学科。公共行政和公共管理的教育也处在探索和发展阶段。因此,广大教师、学生、公务员急需贴近实践、具有实际操作性、能系统培养学生思考和解决实际问题能力的教材。我国公共行政与公共管理科学研究和教育的发展与繁荣,固然取决于多方面的努力,但一个重要的方面在于我们要以开放的态度,了解、研究、学习和借鉴国外发达国家研究和实践的成果;另一方面,我国正在进行大规模的政府行政改革,致力于建立与社会主义市场经济相适应的公共行政与公共管理体制,这同样需要了解、学习和借鉴发达国家在公共行政与公共管理方面的经验和教训。因此无论从我国公共行政与公共管理的教育发展和学科建设的需要,还是从我国政府改革的实践层面,全面系统地引进公共行政与公共管理经典著作都是时代赋予我们的职责。
出于上述几方面的考虑,我们组织翻译出版了这套《公共行政与公共管理经典译丛》。为了较为全面、系统地反映当代公共行政与公共管理理论与实践的发展,本套丛书分为四个系列:(1)经典教材系列。引进这一系列图书的主要目的是适应国内公共行政与公共管理教育对教学参考及资料的需求。这个系列所选教材,内容全面系统、简明通俗,涵盖了公共行政与公共管理的主要知识领域,内容涉及公共行政与公共管理的一般理论、公共组织理论与管理、公共政策、公共财政与预算、公共部门人力资源管理、公共行政的伦理学等。这些教材都是国外大学通用的公共行政与公共管理教科书,多次再版,其作者皆为该领域最著名的教授,他们在自己的研究领域多次获奖,享有极高的声誉。(2)公共管理实务系列。这一系列图书主要是针对实践中的公共管理者,目的是使公共管理者了解国外公共管理的知识、技术、方法,提高管理的能力和水平,内容涉及到如何成为一个有效的公共管理者、如何开发管理技能、政府全面质量管理、政府标杆管理、绩效管理等。(3)政府治理与改革系列。自20世纪80年代以来,世界各国均开展了大规模的政府再造运动,政府再造或改革成为公共行政与公共管理的热点和核心问题。这一系列选择了在这一领域极具影响的专家的著作,这些著作分析了政府再造的战略,向人们展示了政府治理的前景。(4)学术前沿系列。本系列选择了当代公共行政与公共管理领域有影响的学术流派,如新公共行政、批判主义的行政学、后现代行政学、公共行政的民主理论学派等的著作,以期国内公共行政与公共管理专业领域的学者和学生了解公共行政理论研究的最新发展。
总的来看,这套译丛体现了以下特点:(1)系统性。基本上涵盖了公共行政与公共管理的主要领域。(2)权威性。所选著作均是国外公共行政与公共管理的大师,或极具影响力的作者的著作。(3)前沿性。反映了公共行政与公共管理研究领域最新的理论和学术主张。
在半个多世纪以前,公共行政大师罗伯特·达尔(R0ben Dahl)在《行政学的三个问题》中曾这样讲道:“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论,不能够立刻予以普遍化,或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合,必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定”。的确,在公共行政与公共管理领域,事实上并不存在放之四海而皆准的行政准则。按照建设有中国特色的社会主义的要求,立足于对中国特殊行政生态的了解,以开放的思想对待国际的经验,通过比较、鉴别、有选择的吸收,发展中国自己的公共行政与公共管理理论,并积极致力于实践,探索具有中国特色的公共行政体制及公共管理模式,是中国公共行政与公共管理发展的现实选择。
本套译丛于1999年底由中国人民大学出版社开始策划和组织出版工作,并成立了由该领域很多专家、学者组成的编辑委员会。中国人民大学政府管理与改革研究中心、国务院发展研究中心东方公共管理综合研究所给予了大力的支持和帮助。我国的一些留美学者和国内外有关方面的专家教授参与了原著的推荐工作。中国人民大学、北京大学、清华大学、厦门大学等许多该领域的中青年专家学者参与了本译丛的翻译工作。在此,谨向他们表示敬意和衷心的感谢。
《公共行政与公共管理经典译丛》编辑委员会
2001年8月

作者简介
E.S.萨瓦斯(E.S.Savas),系美国纽约城市大学巴鲁克学院教授,民营化大师,曾任职于美国联邦、州和纽约市等各级政府部门。他致力于民营化改革30余年,并在包括美国在内的49个国家中亲身进行民营化实践,积累了大量宝贵的实践经验,是民营化的先驱和主要倡导者。其著作《民营化:改善政府的要径》曾被译成13种语言出版。

目录
第1部分 民营化的背景
第1章导论
1.1民营化的动力
1.2民营化的历史进程
1.3本书内容架构
第2章政府增长
2.1政府规模
2.2政府增长的原因
2.3讨论
第2部分 民营化的理论
第3章物品和服务的基本特征
3.1排他性
3.2消费
3.3物品和服务的分类
3.4集体物品产生的问题
3.5小结
第4章提供物品和服务的不同机制
4.1服务的提供、安排和生产
4.2制度安排
4.3复合安排
4.4安排方式和物品类型之间的关系
4.5不同安排方式的比较
4.6民营化
4.7公私伙伴关系
4-8小结
第3部分 民营化的实践
第5章民营化的原因和形式
5.1民营化的原因
5.2民营化的形式
5.3民营化的案例
5.4民营化过程的管理
5.5小结
第6章民营化的效果
6.1公共服务的合同承包
6.2固体垃圾收集服务的民营化
6.3国有企业的政府撤资
6.4小结
第七章公共服务的合同承包
7.1签约过程
……

序言
叔本华曾说过:“所有伟大思想都要经历三个发展阶段:第一阶段被视为异端邪说受到嘲笑,第二阶段遭到激烈的反对,第三阶段成为不言自明的真理”。民营化思想已处于发展的第三阶段。 我对民营化问题的探索始于30年前。1969年2月 9日,一场罕见的暴风雪袭击了纽约市。市政当局准备不足,积雪清理工作组织得一团糟,整个城市陷人停顿许多天,由此导致了一场政治风波。市长林赛·V·约翰要我(时任市长助理)搞清到底发生了什么,应该做些什么以防止类似情况再次出现。我发现,在如此紧急的状态下,市环卫机构实际清除积雪的时间不到工作时间的一半,其余时间耗费在取暖、加油、喝咖啡和..

文摘
书摘1
个人物品
个人物品提供上不存在悬念:市场提供它们。产权、可履行的契约和自由市场就是所需要的一切。顾客需要物品;企业确认需求并生产物品,然后以双方都能接受的价格卖给愿意购买者。集体行动在个人物品领域主要限于解决市场失败:确保物品安全(食品、药品、飞机和住房等),诚实报告(关于重量和尺寸、利润率、衣服标签等),贯彻实施合同法和反垄断法,解决外部不经济等。当然,没有人能够付得起所期望的所有物品,很多人甚至贫穷到连最基本的生活必需品都得不到保障。(任何对市场失败的提及都应同时提及非市场失败,即非市场方法的失败,包括政府失败。)
政府有时也提供个人物品,即使市场能够供给这些物品。比如在苏联,所有个人物品都由政府供给。在美国政府也提供个人物品,如养老金。苏联消费品和服务的长期短缺是导致不满的重要原因,也是其解体的主要因素。


书摘2
可收费物品
像个人物品一样,可收费物品也能够通过市场来供给。因为实现排他是可能的,使用者只有付费,提供者才愿意供应物品。不论其目的是否营利,个人和组织都可能购买或赠与可收费物品,如娱乐设施和图书馆。 然而,有些可收费物品需要集体行动来供给。这些可收费物品被称为自然垄断物品,随着使用者数目的增加,每个使用者所分担的成本将下降。因此,由一个供应者供给该物品将最为经济,例如有线电视、通信网络、电力输送、天然气配送、自来水供应和下水道服务等。集体行动常常被用来创造和鼓励这些垄断,然后对其实施管制,以防止所有者利用其垄断权谋取暴利。
但是,越来越多的经济学家不同意垄断和管制的上述立论。他们举例说,很多曾经被垄断的可收费物品不再具有垄断特征。铁路面临着来自 于飞机、卡车、公共汽车和水路运输的竞争。电话通讯面临微波传输的挑战,有线电视面临着卫星和录像带的竞争。他们争辩道:如果垄断确实是“自然的”,就不需要通过立法来保护它。此外,即使自然垄断行业也可以引入竞争——在特定时期内,通过竞争性招标把特许权授予特定的企业。集体行动的作用仅在于引进并管理潜在供应者之间的竞争过程。
像个人物品一样,可收费物品在任何情况下都能由市场来提供,但在很多国家它是由政府提供的(通常收取使用费)。这一政府提供模式的替代方案将在第9章探讨。
共用资源与个人和可收费物品不同,共用资源存在供给上的问题。
消费这些物
品不需要付费,也无法阻止消费。因此,只要收集、获取、采摘或者无偿占有这些物品的成本不超过消费这些物品的价值,它们就将被消费甚至被挥霍,直至枯竭。没有一个理性的提供者会提供这种物品,它们只能靠人或自然的仁慈而存在。对“谁占就归谁”的共用资源实施管理是一个巨大的难题,鲸、老虎、大象等就是活的——准确地说是濒死的——证据。它们正在被消费至枯竭点,尽管它们具有自然更新能力。市场机制不能提供共用资源,而集体行动却是保护自然资源的有效方法之一。以濒危动物的保护为例,集体行动的形式是通过国际努力,促成消费者之间就限制消费达成自愿协议(这点也适用于南极的保护,它目前属于共用资源)。可叹的是,自愿行动被证明像一根稻草一样难负重任,因为它实施起来太困难了。另一种方法是,当共用资源偏离了自然状态时禁止其销售。(这种办法并非对所有共用资源都适用。)遵循这一策略,鳄鱼皮、虎皮、鸵鸟羽毛和其他濒危物种制品在美国被禁止销售。肯尼亚政府努力禁止象牙和犀牛角的销售。人们设立了各种委员会、管制机构和法机构解决共用资源中的问题,它们所提供的服务实际上都是集体物品。就像鲸和老虎等共用资源被当做个人物品消费一样,作为共用资源的一些河流和湖泊被当做有害废物的倾倒场所,从而变成了低质、稀缺和只供部分人消费的个人物品。对共用资源的破坏和水路的污染等使得集体行动成为必要,对污染源如工厂和废水处理设施等的控制机制被建立起来。水污染控制(一种集体物品)实际上是一种新的服务,旨在保证共用资源——无污染水路的持续供给。
月亮是一个共用资源的非常特别的例子。它能够成为原料的新来源,也可作为通讯或军事基地。但由于其高昂的使用成本,至少目前它还不需要保护以避免过度消费。然而,随着宇宙探险送人太空的废弃物(成千上万飞行体)不断增加,太空作为一种共用资源状况正在恶化。
上述例子表明了共用资源面临的内在问题:存在枯竭的危险;由于排他十分困难,解决问题的传统方法——提供集体物品(通常由政府机构来实施)——的效果有限。
由于传统方法的不足,一种截然不同的思路正在引起人们的注意:自由市场环境论。它建立在产权和市场机制等概念的基础上。简言之,当一种共用资源被转变为个人物品并被拥有时,对它的维护和有效管理就变得可能了。为了实现财产长期价值的最大化,[大象、荒地或水的]私人所有者会对这些先前属于共用资源的物品实施谨慎管理。同理,如果石油开采权属于一个生产者,一个油田的管理要比十多个拥有者分散开采时更加有效。相反,如果一块土地被“公众”拥有,它就会被视为共用资源,导致过度放牧和破坏——“公用地悲剧”。亚里士多德(Aristot]c)两千多年前曾对此做了精辟的阐释:“一个物品的共同拥有者越多,它所受到
的关爱就越少。”
上述观点略加延伸可以用于海洋渔业。美国虽然拥有很长的海岸线,但市场上的鱼价依然上升很快。由于鱼是无偿的,所以它成为昂贵的食品——这是一个明显的悖论。换言之,作为一种典型的共用资源,它们可以被无偿捕捞。其结果是,捕捞过度,供给枯竭(就像在公用地上的过度放 牧),每一条渔船只能捕到很少的鱼。由于缺乏效率,每条鱼的成本居高不下。有人建议,应当像对待近海石油一样,把近海的鱼确定为全体美国公民的财产,建立年度捕捞的科学配额,配额内的捕鱼指标能够被拍卖。通过创造可交换的产权——海渔的私有化——使共用资源变为私人物品,看来能够解决过度捕捞的问题。(见第12章提供的一个保护鲑鱼的例子。)
集体物品
集体物品在组织社会过程中形成一个严重的问题。由于它们的本质,市场在提供这些物品时是失败的,它们被许多人同时享用,也没有办法排除其中的任何一个人。因此,每一个人都得到一种经济激励去做一个“搭便车者”。这就是说,使用它们而不需付费,也不需分担提供它们的辛劳。那么,一个社会怎么才能提供这些物品呢?答案是:通过自愿或强制性的捐款。
集体物品能够通过自愿行动来供给。就像在第1章中所分析的自愿社团一样,小集团分享共同的价值观,其社会压力足以保证每一个人为保证集体物品的供给贡献他或她应该贡献的那一部分。志愿者们提供了消防和救护车等服务,通过收取邻居捐款支付其成本。就像全国性广告商提供电视广播一样,慈善团体提供公园,地方商人提供路灯、街道清洁和巡逻保卫等。
但是,一旦志愿行动不能保证集体物品的充分供给时——例如,当社会单位较大且多样化时——就必须通过法律认可的强制贡献来达到,就像税收和义务兵役一样。这就将搭便车者变成了被强制的搭车者。这就是为什么需要政府的原因。人们总是希望是通过民主方式建立政府,因而政府自身也被认为是自愿行动的结果。但是,集体物品并不必然地要求政府供应的认识极端重要,这也是用“集体物品”替代常见却更容易引起误解的“公共物品”的原因。
3.4 集体物品产生的问题
集体物品具有使事情复杂化的特性。它们一般很难测量,也往往只给消费者很小的选择。此外,它们产生了一个基本的问题:在有关集体物品供给的决策中,集体的规模应该有多大?集体应该由哪些因素构成?集体物品的度量和选择
个人物品的计量、计价和分装出售是相对容易的,而集体物品的处理远非如此简单。有多少个单位的国防应该被购买?警察保卫的购买量又应该有多少?可以计算一个消防队的消防员人数,但却没有一个可靠的方法来测量它们究竟提供了多大量的消防保护。一个人能够指出公园的位置,但可能对它的实际情况知之甚少,而外表和环境却是其本质方面。街道里程是可以被测量的,交通量和凹坑也能被计算出来,但这些事实并不能揭示这种特殊集体物品的重要特征。空气污染控制部门的产品只能通过空气质量来间接地测量,但这也可能受不相干因素如强风的干扰。因为这些原因,通常很难——并非不可能——界定和测量提供集体物品的组织的绩效。这意味着很难确定集体物品的合理供应量,也无法估计它的成本。
……

内容简介
《民营化与公私部门的伙伴关系》系世界民营化大师”萨瓦斯教授的最新力作,他采用系统、翔实的资料,从民营化的背景、理论与实践三个方面论证了民营化是改善政府的最佳途径这一理念,特别是作者还结合30年来在49个国家民营化实践中的亲身经历,深刻分析了民营化运动中所出现的问题,提出了切实有效的解决之道和具体方法。在目前中文文献中关于民营化的研究较为零散和肤浅的情况下,《民营化与公私部门的伙伴关系》的出版无疑具有里程碑的意义。

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